Conceitos gerais

O que entendemos por acesso à terra, território, boa governança e participação?

Para se refletir sobre a gestão democrática e o direito à cidade é importante entender alguns conceitos que dão base a esses termos e que são associados a sua prática. São eles: acesso à terra, território, boa governança e participação.

Acesso à terra

Tradicionalmente o acesso à terra é ligado ao acesso ao “solo”, “chão”, ou ao fato de se ter uma propriedade. Porém, uma nova visão, mundialmente difundida pelo GLTN e pela ONU-Habitat, tem sido cada vez mais adotada. Essa visão consiste em pensar o acesso e o direito à terra integralmente. Ou seja, acesso à terra não é somente o acesso à terra “em si”, mas também a seus recursos e infraestrutura, tais como habitação, alimentação, transporte, lazer e economia.

Box 0Consiste, igualmente, em entender que quando falamos em terra, falamos tanto de áreas rurais quanto das áreas urbanas e, por isso, dos grandes desafios que estamos vivendo: mudanças climáticas, desastres naturais, urbanização acelerada, segurança alimentar, fontes de energia, pobreza, oportunidades de trabalho, governança, entre outros. Todos esses desafios estão fortemente ligados à questão territorial e demandam soluções para problemas como insegurança do direito a ocupação e propriedade, uso não sustentável da terra, expansão urbana desigual, baixa capacidade institucional para resolução de conflitos etc.

Dessa maneira, as razões de falta de acesso à terra são complexas e advêm de um conjunto de situações, não apenas de questões de regularização da terra ou de custo de posse.

Entre elas, quando se trata do ambiente urbano, estão o preconceito geracional –uma das principais dificuldades que afetam a juventude–, as desigualdades de gênero, as desigualdades raciais, os padrões de urbanização e distribuição geográfica, as relações de poder, entre outras.

Box 1Território

Para abordar o acesso à terra a partir do referencial das cidades, é preciso que o tratemos junto ao conceito de território.

Isso porque por “território” se entende o lugar onde determinado Estado exerce sua soberania; o espaço de terra onde a Constituição e as leis daquele Estado são aplicáveis.[1] Ou seja, “é o espaço ao qual se circunscreve validade como ordem jurídica estatal” (DALLARI, 2013, p. 87). É neste espaço –no território– que as cidades organizam os equipamentos, bens e serviços públicos que são oferecidos para a população.

É também neste espaço que se desenvolvem as relações sociais, tanto entre indivíduos quanto entre organizações públicas e privadas.

Por isso, duas dimensões são atribuídas ao território: sua materialidade e os sentimentos que ele provoca (HAESBAERT, 2004).

Apesar da primeira dimensão ser a mais amplamente difundida, entendemos que é preciso dar especial relevância à segunda, pois é no processo de apropriação do espaço –o direito de criarmos cidades que satisfaçam às nossas necessidades diretamente– que muitos entendem estar o direito a cidade[2]. Trata-se da criação de laços afetivos e significados para com o espaço e do cuidado com o coletivo. É sob essa perspectiva também que se dá a definição de terra / território para os indígenas, pois, “para os índios, a terra é um bem coletivo, destinado a produzir a satisfação das necessidades de todos os membros da sociedade. Todos têm o direito de utilizar os recursos do meio ambiente, por meio da caça, pesca coleta e agricultura. Embora o produto do trabalho possa ser individual, as obrigações existentes entre os indivíduos asseguram a todos o usufruto dos recursos” (MUSEU DO ÍNDIO, 2014).

Dessa maneira, nossa proposta é enxergarmos o território da cidade como um bem coletivo, onde a diversidade das pessoas, relações e expressões precisam ser valorizadas e os direitos de todos e todas garantidos. Com essa compreensão, passamos a nos apropriar do território no nosso dia a dia, na reinvindicação de nossos direitos e na nossa participação na gestão democrática da cidade.

Boa governança

Governança é um conceito que assumiu distintos significados ao longo do tempo. Segundo especialistas em administração e desenvolvimento regional,

Fig1“Recorrendo às diferentes concepções sobre governança, com base em autores referenciais, algumas expressões são recorrentes. Sem a preocupação de hierarquização, destacam-se definições que fazem referência à: (1) uma nova forma de governar e de formulação de políticas públicas, como um processo de tomada de decisão relativamente horizontal, que inclui uma pluralidade de atores público, semi-público e privado, diferente do antigo modelo hierárquico, não mais sustentado na dominação nem na violência legítima, senão na negociação e cooperação com base em certos princípios submetidos ao consenso; (2) um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo, como um novo modelo de regulação coletiva, baseado na interação em rede de atores públicos, associativos, mercantis e comunitários; (3) um conjunto complexo de instituições e atores, públicos e não públicos, que agem num processo interativo (STOKER, 1998).” (CANÇADO; TAVARES; DALLABRIDA, 2013, p. 328)

No Brasil, o Programa Cidades Sustentáveis define governança como um processo que “engloba a forma como o território se organiza politicamente e a participação da sociedade civil.” (PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS, 2013).

Quando se trata de governança da terra, o GLTN articula-se com tais concepções e a coloca como um conceito que “diz respeito às regras, processos e estruturas por meio das quais as decisões sobre o acesso e uso da terra são tomadas, a maneira pela qual as decisões são implementadas e executadas, e a maneira com que interesses conflitantes na terra são geridos.” (ONU-Habitat, 2010, p.14, tradução dos autores).

Assim, a governança da terra inclui não apenas governo e instituições previstas na Lei, mas também instituições e estruturas consuetudinárias[3] e agentes informais, sejam eles comunitários, religiosos, ou outros, de acordo com o local. Inclui toda a prática formal e informal que rege o acesso à terra e as relações de poder. A estrutura de poder de uma sociedade é, entre outras coisas, refletida na governança da terra. Ao mesmo tempo, a governança pode expressar a distribuição de poder na sociedade.

Quem se beneficia com o quadro jurídico, institucional e político atual relacionado à terra? Como esse quadro interage com autoridades formais e sistemas informais? Quais são as estruturas de incentivo para uso da terra? Quais são as restrições? Quem tem qual influência em como as decisões sobre o uso da terra são tomadas? Como são aplicadas as decisões? Que recursos existem para o gerenciamento de demandas? (ONU-Habitat, 2010). É em razão de reflexões como essas que torna-se importante pensar como se dá uma “boa governança”, já que existem muitas maneiras de se constituir relações políticas, sociais e de poder.

Na visão da ONU, a boa governança, no âmbito dos governos, “promove a igualdade, a participação, o pluralismo, a transparência, a responsabilidade e o Estado de Direito de forma efetiva, eficiente e duradoura.” (KI-MOON, 2009).

Especialmente em relação à terra, a ONU-Habitat destaca que quando a governança da terra é eficaz, o acesso equitativo à terra e a segurança de posse e ocupação podem contribuir para a melhoria das condições sociais, econômicas e ambientais. Ela pode garantir que os benefícios advindos da terra e dos recursos naturais sejam geridos com responsabilidade e distribuídos de forma equitativa. A administração da terra pode ser simplificada e tornada mais acessível e eficiente (ONU-Habitat, 2010).

Nesse sentido, para nós, boa governança da terra no contexto urbano é um processo de desenvolvimento acessível, participativo, transparente e mensurável, que atende às necessidades e desejos da sociedade civil – incluindo os dos/as jovens.

Participação

Por outro lado, uma governança fraca/deficiente, seja na administração formal da terra ou nos acordos de posse consuetudinários, afeta especialmente a população pobre e as comunidades de base, podendo deixá-las marginalizadas. Muitas vezes, seus direitos à terra não são protegidos e, em muitas cidades, vivem sob o medo constante de despejos, hoje comumente justificados pelo “desenvolvimento”. Assim, a governança fraca/deficiente também pode significar que a terra não é utilizada adequadamente para criar riqueza para o benefício de toda a sociedade ou país (ONU-Habitat, 2010).

Apesar das definições de boa governança diferirem em alguns aspectos, a maioria traz um elemento em comum: a participação como eixo estruturante da boa governança.

Participação é um conceito que varia e depende de contextos históricos, sociais e políticos. Derivações como participação comunitária, participação popular, participação política, participação social, participação cidadã etc., evoluíram em uma rede complexa de “formas de participação”. Por isso, hoje, vão desde a conquista e a concretização de direitos, e a efetivação dos poderes conferidos à população, até a ação e promoção de consciência social dos cidadãos e cidadãs.

Assim, a participação faz parte dos campos social (incluindo o cultural e o econômico), político e jurídico, e varia em pelo menos três perspectivas: 1) na maneira como se organiza; 2) na maneira como está relacionada com o Estado e 3) na maneira como a legislação exige do governo a sua implementação ou não (AVRITZER, 2008).

Consideramos neste projeto, portanto, a palavra participação em seu amplo significado: influência sobre políticas públicas; ação comunitária; ativismo ou associativismo; movimentos e manifestações; exercício e definição de direitos; controle social; (re)construção da democracia, e assim por diante. Isso porque, se não considerarmos o conjunto, veremos com limitação o processo participativo.

Por isso, foram observados processos que dividimos em duas categorias: participação formal (prevista em lei e/ou promovida pelo governo) e participação informal (não realizada ou promovida pelo governo).

 


[1] Paulo Bonavides em seu livro “Ciência Política” afirmaria que esta visão pertence à teoria de território-objeto onde o território “torna-se uma coisa, mas do ponto de vista do direito público”. (BONAVIDES, 2008, p. 108).

[2] “Direito à cidade significa o direito de todos nós a criarmos cidades que satisfaçam as necessidades humanas, as nossas necessidades.” David Harvey – Declaração originalmente feita em: http://www.deriva.com.br/?p=46

[3] Que se fundamenta nos usos e costumes, na prática e não nas leis escritas.