Aspectos jurídicos

Aspectos jurídicos da participação da juventude no desenvolvimento urbano brasileiro

Para avançar o debate acerca da participação da juventude na governança da terra é necessário que se atente às possibilidades jurídicas propostas pelo sistema normativo brasileiro, uma vez que vivemos em um Estado de Direito onde normas são um dos elementos estruturadores das relações humanas.

Neste sentido, analisou-se essas possibilidades a partir de três Leis principais. Primeiro, a Constituição Federal, Lei Máxima do País, com foco nos aspectos de participação popular e de desenvolvimento urbano. Em segundo lugar, o Estatuto da Cidade, com ênfase nas regulações referentes à Gestão Democrática da Cidade, que legitima a participação popular para criação do espaço urbano e, por fim, o recentemente estabelecido Estatuto da Juventude, com uma leitura dos mecanismos de participação propostos e das referências às questões majoritariamente de cunho urbano.

Desta maneira, fez-se uma aproximação entre os aspectos jurídicos da participação popular, especialmente de jovens, e a governança urbana, objetivando encontrar sinergias e potencialidades.

Aspectos Constitucionais: formas de participação popular na democracia brasileira

Depois de um período ditatorial de vinte anos, em 1988 foi promulgada no Brasil uma nova Constituição Federal (CF). Estabelecendo que o Brasil é uma República Federativa constituída em um Estado Democrático de Direito, já no preâmbulo é possível notar a inspiração dos legisladores quando se expressaram no sentido de que a presente Constituição visa “assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias”.

Tal inspiração resultou em um extenso texto constitucional, abrangendo não só princípios, mas verdadeiras regras para uma ampla gama de assuntos, inclusive de cunho econômico, social e ambiental. Estas características transformaram a Constituição Brasileira em uma lei objeto de interesse e pesquisa ao redor do mundo. Já em seu artigo 1º, parágrafo único, a chamada “Constituição Cidadã” definiu que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

Foi assim estabelecido um modelo de democracia participativa, que é amplo e integra múltiplos mecanismos de participação para garantir o Estado Democrático. Esse modelo de democracia participativa inclui outros dois modelos de democracia, isto é, a “democracia representativa” (ou “democracia indireta”), que possibilita a eleição de representantes políticos que agem como procuradores da população, a eles cabendo a tomada de decisões e formulação de políticas; e a “democracia semidireta”, que além dos mecanismos da democracia representativa inclui instrumentos como o referendo, o plebiscito, a iniciativa popular e a ação popular. A democracia participativa, por sua vez, como hoje se entende, além de combinar os modelos indireto e semidireto, busca cada vez mais aproximar o cidadão do processo de elaboração e fiscalização de leis e políticas, tendo como principal manifestação os debates, audiências e consultas públicas.

Dessa maneira, as características principais dos mecanismos de participação previstos constitucionalmente são:

Eleição de representantes políticos

No caso da eleição de representantes, o direito político em questão é exatamente o direito de sufrágio, que consiste na capacidade de eleger e ser eleito. É, portanto, um direito que envolve a capacidade eleitoral ativa (alistabilidade), ou seja, o direito de votar, e a capacidade eleitoral passiva (elegibilidade), que é o direito de ser votado.A eleição de representantes políticos se trata, conforme mencionado, da expressão principal da democracia indireta e se vincula diretamente à cidadania, entendida como a faculdade do/a cidadão/ã de gozar de seus direitos políticos, que são o conjunto de direitos que regulam a forma de intervenção popular no governo. É a manifestação principal da soberania popular, que nos termos do artigo 14 da Constituição Federal, “será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos/as e, nos termos da lei, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular”.

A eleição de representantes se dá seguindo a estrutura federativa do Estado Brasileiro, ou seja, em nível Municipal, Estadual e Federal (União), e nos âmbitos do Poder Legislativo e do Poder Executivo. Isto significa que os cargos elegíveis são:

Legislativo Executivo
Município Vereador Prefeito

Vice-Prefeito

Estado Deputado Estadual Governador

Vice-Governador

União Deputado Federal

Senador

Presidente

Vice-Presidente

Por fim, tanto para a alistabilidade quanto para a elegibilidade há requisitos mínimos a serem cumpridos, incluindo idades mínimas.

Direito de votar

O direito de votar é ao mesmo tempo um dever. Conforme o artigo 14, §1°, I, o voto é obrigatório aos brasileiros maiores de 18 anos (correspondendo à maioridade civil), enquanto que para os brasileiros maiores de 16 anos e menores de 18 anos, para os maiores de 70 anos e para os analfabetos, o voto é facultativo (art. 14, §1º, II).

Direito de ser votado

As condições de elegibilidade do cidadão brasileiro estão elencadas no art. 14, §3º: ter nacionalidade brasileira; estar em pleno exercício dos direitos políticos; alistamento eleitoral; domicílio eleitoral na circunscrição; filiação partidária; e idade mínima variável de acordo com o cargo concorrido. São elas:

  • 35 anos: Presidente/a e Vice-Presidente da República; Senador.
  • 30 anos: Governador/a e Vice-Governador do Estado e do Distrito Federal.
  • 21 anos: Prefeito/a e Vice-Prefeito Municipal; Deputado Federal, Deputado Estadual e Distrital.
  • 18 anos: Vereador/a.

Plebiscito

O plebiscito é uma consulta ao povo sobre determinado tema e, dependendo da resposta da coletividade, será adotada ou não alguma medida legislativa ou administrativa. É o método que foi utilizado em 1993 (por determinação constitucional) para definir se no período pós-ditatorial o regime político adotado seria a Monarquia ou a República, e consequentemente o Parlamentarismo ou o Presidencialismo. Como sabemos, venceram a República e o Presidencialismo.

Referendo Popular

Diferentemente do plebiscito, que é uma consulta prévia, o referendo popular, como o nome indica, é uma consulta pública para referendar, ratificando ou não, uma norma já aprovada; ou seja, é posterior ao ato. Foi o instrumento utilizado para o Estatuto do Desarmamento.

Iniciativa Popular

A iniciativa popular está prevista no art. 61, §2º, e trata da possibilidade que o povo tem de encaminhar um projeto de lei ordinária ou complementar para ser apreciado pelo poder Legislativo. No caso de lei de cunho federal, o projeto de lei pode ser apresentado à Câmara dos Deputados após ter sido subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional e distribuído por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

Também podem ser propostos projetos de lei em âmbito municipal, conforme o artigo 29, XIII. Neste caso, os projetos devem ser de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, e devem ser subscritos por pelo menos cinco por cento do eleitorado municipal.

Ação Popular

A ação popular está prevista no artigo 5º, LXXIII, e regulamentada pela Lei nº 4.717/65. A ação popular é uma ação processual em defesa da coletividade que pode ser proposta no Poder Judiciário por qualquer cidadão/ã que esteja em dia com seus direitos políticos. Serve para anular o ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Debates, audiências e consultas públicas

Os debates, audiências e consultas públicas são os meios previstos constitucionalmente que mais se aproximam da visão de democracia participativa que hoje se procura. Tais instrumentos servem para incluir a população diretamente na tomada de decisão, instruindo e ouvindo suas opiniões sobre casos concretos.

A partir do apresentado, percebe-se que um aspecto fundamental da democracia é se caracterizar como um processo, uma constante construção envolvendo diferentes aspirações, desejos e reivindicações.

Assim, é natural que a democracia participativa busque diferentes métodos para garantir a participação da população, em nível individual e também conforme grupos de interesse nas diversas políticas –que, nesta ocasião, se traduz pela busca da participação de jovens no desenvolvimento urbano.

A Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e a Participação Popular

A Política Nacional de Desenvolvimento Urbano se baseia em duas leis principais: a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade.

A seguir, serão apresentados seus aspectos fundamentais visando à compreensão introdutória do tema e considerando principalmente a participação popular enquanto dimensão da governança urbana.

Bases da Política de Desenvolvimento Urbano: a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade

Como destacado anteriormente, a Constituição Federal de 1988 é bastante abrangente, tocando em diversos pontos que refletiam as necessidades e ambições públicas em um período pós-ditatorial. Nesse sentido, foi proposta, por iniciativa popular (SAULE, 2007), a inclusão das cidades em seu texto, o que resultou em um capítulo dedicado à Política Urbana, nos artigos 182 e 183. Assim, esta foi a primeira Constituição brasileira a incluir diretrizes de tal cunho “e talvez seja a única do mundo a tratar diretamente [desta]” (PINTO, 2010, p. 117).

Essa previsão constitucional reflete as preocupações com os problemas urbanos (habitação, transporte e saneamento) que ganharam importância a partir da década de 1940, quando os núcleos urbanos passaram a ter um crescimento progressivamente alto no Brasil, visto que, inicialmente, “a questão do crescimento urbano não era vista como problemática, e sim um salutar reflexo do desenvolvimento do país[1]” (JORGE, 2009, p. 749). Tão intensa foi a urbanização do Brasil que, já nos anos 2000, cerca de 80% da população vivia em cidades.

No âmbito constitucional, o artigo 182 define que as políticas de desenvolvimento urbano devem ser elaboradas pelos municípios e têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Conforme o previsto na Constituição, a política de desenvolvimento urbano pendula entre dois elementos essenciais: a propriedade e o plano diretor, em escalas micro e macro, respectivamente. Assim, o plano diretor ficou estabelecido como o principal instrumento para a política urbana brasileira, sendo obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes. Vale dizer, que os planos diretores são instrumentos que visam garantir os interesses da coletividade por meio, prioritariamente, da ordenação do espaço físico-territorial da cidade.

Na outra ponta do desenvolvimento urbano, na escala micro, encontra-se o direito fundamental à propriedade, definido no artigo 5º caput, e inciso XXII, da Constituição Federal, que tratam das garantias e direitos individuais. Sobre ele, cabem duas observações. A primeira é que o direito fundamental à propriedade significa que é possível aos cidadãos e cidadãs ser proprietários/as; isto é, a propriedade é protegida como bem particular: é possível adquirir e administrá-la livremente, e é essa possibilidade que a Constituição protege como fundamental. Já a segunda ressalva refere-se à extensão de tal direito. Historicamente a propriedade foi associada à exploração individual de determinado espaço. Em sua origem latina, dizia-se que o proprietário de um terreno era proprietário dele “até o céu e até o inferno”, e dele se utilizava como preferisse. Imperava a vontade do indivíduo.

Com o crescente desenvolvimento das cidades, o coletivo passou a ganhar mais destaque e, da mesma forma, a compreensão de que os atos individuais de decisão sobre a propriedade são, em certos limites (de construção e uso, por exemplo), corresponsáveis pelo bem de todos/as [2]. A esses limites dados ao exercício do direito de propriedade tendo em vista o interesse coletivo, dá-se o nome de função social. É a função social da propriedade, prevista tanto no artigo 5º, XXIII, quanto no artigo 182, que faz a harmonização entre o interesse público e privado na política de desenvolvimento urbano brasileiro. Tanto é assim que, objetivamente, o artigo 182, §2º, prevê que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.

Para regular o previsto pela Constituição Federal, no ano de 2001 foi aprovada a Lei nº 10.257, denominada de “Estatuto da Cidade” [3], que institui em nível federal a política de desenvolvimento urbano. O Estatuto da Cidade estipula em seu artigo 2º que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, e estabelece objetivos, diretrizes e instrumentos [4] a serem aplicados em nível municipal. No entanto, mais do que uma lei, o Estatuto da Cidade é, nos termos de Maricato (2010),

uma conquista social cujo desenrolar se estendeu durante décadas. Sua história é, portanto, exemplo de como setores de diversos extratos sociais (movimentos populares, entidades profissionais, sindicais e acadêmicas, pesquisadores, ONGs, parlamentares e prefeitos progressistas) podem persistir muitos anos na defesa de uma ideia e alcançá-la, mesmo num contexto adverso. Ela trata de reunir, por meio de um enfoque holístico, em um mesmo texto, diversos aspectos relativos ao governo democrático da cidade, à justiça urbana e ao equilíbrio ambiental. Ela traz à tona a questão urbana e a insere na agenda política nacional num país, até pouco tempo, marcado pela cultura rural.

Desta maneira, é possível dizer que o Estatuto da Cidade busca a efetivação do “Direito à Cidade”, noção política e cultural que vem ganhando espaço nas discussões nacionais e internacionais sobre os desafios de um mundo urbano, e em organismos internacionais como a ONU-HABITAT.

O Direito à Cidade

O Direito à Cidade é um conceito recente, que se especialmente tornou conhecido pelo discurso do geógrafo David Harvey, e que internacionalmente vem sendo construído por meio de diferentes fontes, das quais se destacam quatro documentos principais:

(i) Tratado “Por Cidades, Vilas e Povoados, Justos, Democráticos e Sustentáveis”, elaborado durante a Conferência da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – ECO-92, no Rio de Janeiro, em 1992;

(ii) Agenda Habitat, elaborada na Conferência Global sobre os Assentamentos Humanos nas Nações Unidas – Habitat II, em Istambul, em 1996;

(iii) Carta Europeia dos Direitos Humanos nas Cidades, elaborada pelo Fórum de Autoridades Locais, em Saint Dennis, em 2000; e,

(iv) Carta Mundial do Direito à Cidade, processo iniciado pelo Fórum Social Mundial em 2004.

Em tais documentos é possível identificar etapas conceituais que servem de base ao Direito à Cidade que, vale ressaltar, encontra-se em formação e transformação. Primeiramente, na ECO-92, o direito à cidade se manifesta como o direito à cidadania, isto é, o direito dos/as cidadãos/ãs participarem na condução de seus destinos. Na Agenda Habitat II, firmada em 1996, o destaque foi o estabelecimento do “direito à moradia” como direito humano internacional, hoje já bastante aceito pela comunidade jurídica internacional. Na terceira etapa, isto é, na Carta Europeia de 2000, afirmou-se um rol de direitos humanos individuais que devem ser assegurados aos habitantes de cidades.

Com tais subsídios, ­­­e valendo-se de outras experiências, como a sistematização do direito urbanístico nacional brasileiro, o Fórum Social Mundial articulou a elaboração da Carta Mundial de Direito à Cidade, na qual o Direito à Cidade é definido como “o usufruto equitativo das cidades dentro dos princípios de sustentabilidade, democracia, equidade e justiça social”.

Neste sentido, o Direito à Cidade busca se posicionar como um direito emergente na esfera dos direitos humanos coletivos (p. ex., o Direito ao Meio Ambiente) e, assim, estimular a adoção deste conceito pelos países, visando à construção de cidades mais justas, humanas, democráticas e sustentáveis. Para tanto, propõe oito princípios fundamentais:

  • Gestão democrática da cidade;
  • Função social da cidade; função social da propriedade;
  • Exercício pleno da cidadania; igualdade e não discriminação;
  • Proteção especial de grupos e pessoas vulneráveis;
  • Compromisso social do setor privado; e
  • Impulso à economia solidária e a políticas progressivas.

Em síntese, o que o Direito à Cidade propõe é, considerando o destaque internacional das cidades e o positivo impacto da esfera internacional no desenvolvimento de políticas nacionais e locais, principalmente nos países em desenvolvimento, propiciar uma mudança de perspectiva para o planejamento e gestão urbana contemporânea, com foco nas pessoas –principalmente as pessoas mais vulneradas. [5]

Além dessa abordagem conceitual, a questão do direito à cidade aparece explicitamente entre as diretrizes gerais [6], que têm a função de nortear a aplicação dos instrumentos urbanísticos previstos em lei. Destas, duas merecem destaque: a garantia do direito a cidades sustentáveis (art. 2º, I) e a gestão democrática da cidade (art. 2º, II).

Dispõe o artigo 2º, I, que a garantia do direito a cidades sustentáveis deve ser entendida como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer –para as presentes e futuras gerações. Embora ainda não haja consenso sobre os parâmetros técnicos precisos da cidade sustentável (RUANO, 2007; SOUZA, 2010), a legislação brasileira apresenta este novo direito com o respaldo de outras garantias já estabelecidas –moradia, saneamento–, reafirmando-as e fomentando as discussões sobre como se pensar a cidade que queremos. Adicionalmente, o direito à cidade sustentável –isto é, um “passo além do ‘direito à cidade’”– como o próprio nome indica, busca mais expressamente a inclusão da dimensão ambiental (e social, e econômica) na política urbana e produção da cidade.

Se por um lado a cidade foi durante muito tempo entendida como uma estrutura à parte do “meio ambiente natural” –era o “ambiente construído”–, por outro, a Constituição Federal, em seu artigo 225, afirma claramente que a população tem direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, com o objetivo assegurar a qualidade de vida de todos e todas: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Dessa maneira, não há o que se questionar sobre a necessidade de que tais critérios ambientais sejam aplicados aos locais onde a maioria da população vive: as cidades. E é isto que busca incluir o Estatuto da Cidade.

Além disto, a regulação constitucional, quanto ao meio ambiente, define que a responsabilidade de sua proteção cabe tanto ao Poder Público (legislativo, executivo e judiciário) quanto à coletividade. Ao inserir a coletividade nesta missão, tem-se o que Nalini (2010) sugere como “reabilitação da democracia dos antigos”, isto é, “estimular a democracia da participação” em uma verdadeira “tarefa de cidadania ambiental”, que, note-se, em consonância com as disposições internacionais sobre o desenvolvimento sustentável, ressalta a responsabilidade intergeracional –também presente no Estatuto da Cidade.

Por isso, conforme Osorio e Menegassi (2002), é igualmente importante considerar que “a sustentabilidade de uma cidade também é definida pela qualidade de sua governança, [pois] somente um processo de governança urbana transparente e responsável poderá assegurar o desenvolvimento sustentável das cidades com justiça social e preservação ambiental”.

Neste sentido, ao passo em que a diferentes grupos sociais cabem diferentes custos ambientais, o processo de democratização da gestão das cidades deve reconhecer as particularidades das relações da cidadania com seus territórios (OSORIO; MENEGASSI, 2002), o que implica na compreensão de sua dinâmica territorial: a análise do território a partir da dinâmica social, que considera a dinâmica das coisas fixas e das que se movimentam (FIORILLO, 2008). E, conforme Fiorillo (2008), são justamente as coisas que se movimentam que dão valor às coisas fixas –é o caso do dinheiro e das pessoas com as relações sociais que se estabelecem.

Pode-se dizer, então, que a democracia da participação é inerente à sustentabilidade e às determinações constitucionais quanto ao ambiente, e também à gestão urbana. Tanto é que, além da Constituição Federal no artigo 29, XII, transformar o direito à participação em um requisito constitucional para a instituição e fiscalização da implementação do plano diretor, tanto no executivo quanto no legislativo, o artigo 2º, II, do Estatuto da Cidade reafirma esse direito definindo a “gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”.

Assim, este princípio –a Gestão Democrática da Cidade–, chama a população a fazer parte diretamente da gestão urbana, tanto individualmente quanto coletivamente (por meio de associações de bairro, meio ambiente, moradores sem-teto etc.), participando de projetos e programas relacionados à cidade.

Mais do que isso, manifesta concretamente a democracia da participação proposta pela Constituição Federal, sendo sua compreensão vital para se avançar na participação popular.

Gestão democrática da cidade

Sabendo que a participação da população na gestão pública é um elemento essencial da democracia brasileira que a Constituição Federal delineia, e da importância que as áreas urbanas têm na atualidade para o alcance do desenvolvimento pessoal, comunitário e político, o Estatuto da Cidade, além de prever a participação popular como diretriz da política urbana, também dedica todo um capítulo ao tema, que, embora curto, encontra-se “cheio de significado” (NALINI, 2010).

Ao romper com a visão administrativa de disciplinar a cidade a partir de regramentos impostos tão somente pelo Poder Público (FIORILLO, 2008), a noção de gestão democrática propõe a ideia de um novo pacto territorial em que a cidade se transforme efetivamente em um espaço de convivência e pleno desenvolvimento para todos/as seus/suas habitantes (BUCCI, 2003).

Com isso, a participação popular passa de “princípio” a “instrumento” da política urbana.

Neste sentido, o capítulo IV –Da Gestão Democrática da Cidade– nos seus artigos 43 a 45, explicita como se dará a participação da população diretamente na governança urbana, ao estabelecer os instrumentos para garantir a gestão democrática, a gestão orçamentária participativa e a participação da população para gestão de áreas metropolitanas.

Quanto aos instrumentos a serem utilizados para garantir a gestão democrática da cidade, o art. 43 elenca:

(i) órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
(ii) debates, audiências e consultas públicas;
(iii) conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; e
(iv) iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

O primeiro instrumento previsto refere-se ao estabelecimento de órgãos colegiados (“conselhos”) de política urbana nas diferentes esferas federativas. Entende-se por órgãos colegiados que os órgãos de política urbana devem ter componentes escolhidos pela Administração e membros escolhidos pela sociedade civil (FRANCISCO, 2003), criando os “conselhos de desenvolvimento urbano”, que, pela própria lógica do Estatuto, encontram sua maior efetividade no contexto municipal. A composição desses conselhos é de grande importância para sua efetividade: é necessário que haja um balanceamento tanto entre representantes do Poder Público e sociedade civil, quanto entre a própria sociedade civil.

Quanto à representação do Poder Público, explica Bucci (2003, p.329): “é preciso que o Poder Público seja adequadamente representado; nem demais –o que transformaria o conselho em mero espaço de legitimação e referendo das decisões previamente tomadas pelo Poder Executivo–, nem de menos –o que faria dos representantes da Prefeitura no conselho meros “mensageiros” aos escalões superiores, sem poder de negociar soluções e criar alternativas construtivas dentro do conselho”.

No que tange à representação da sociedade civil, esta pode ser ainda mais complexa, visto que não há uma única opinião que represente a coletividade; muito pelo contrário, esta varia grandemente de acordo com os diferentes grupos de interesse, que podem ser, por exemplo, representantes de associações de bairros, de movimentos de moradia, ONGs, entidades ambientalistas, entidades profissionais de arquitetos/as e engenheiros/as e até mesmo incorporadores imobiliários e construtores, isto é, integrantes dos setores empresariais ligados à produção do espaço urbano.

Esse delicado balanceamento entre grupos de interesse é fundamental para que não “haja super-representação de setor algum –o que sufocaria o poder dos demais– nem sub-representação –o que enfraqueceria a representatividade do conselho” (BUCCI, 2003, p.329). Sob o aspecto jurídico, os conselhos devem ser estabelecidos por lei que defina sua composição, duração dos mandatos, forma de indicação ou eleição dos participantes, suas atribuições e definição sobre terem poderes consultivos ou deliberativos.

Os segundos instrumentos estabelecidos para a gestão democrática da cidade são os debates, audiências e consultas públicas, a serem realizados no processo de elaboração, acompanhamento e controle da política urbana. Estes são instrumentos que vêm ganhando importância no Direito Brasileiro, ao passo em que se instaura a mentalidade de políticas públicas como processos (que possuem ação e reação) (BUCCI, 2003). Como visto anteriormente, são previstos constitucionalmente e utilizados para coleta de opinião pública em assuntos específicos, especialmente aqueles relacionados aos direitos coletivos. Já as conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal, que também integram o rol de instrumentos da gestão democrática da cidade, são importantes ferramentas para atualizar a população acerca de ações do governo e para conscientizá-los sobre temas específicos.

Não desconsiderando os diversos instrumentos propostos nestes incisos, a grande inovação reside no inciso IV. Inspirado na disposição constitucional que garante à sociedade poder apresentar projetos de lei, o Estatuto da Cidade incluiu a possibilidade da iniciativa popular de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Desta maneira, conforme Francisco (2003), nota-se a intenção de fazer com que a participação da população não seja meramente passiva, de concordância ou não com o que estiver sendo apresentado pela municipalidade, mas sim proativa, com a apresentação de soluções alternativas ao proposto pela administração; e também, não apenas pontual, mas sim um processo mais amplo, de verdadeiros projetos urbanos.

Em relação ao planejamento municipal em geral, o artigo 44 introduziu a gestão orçamentária participativa, que inclui “a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”. Isto significa que, ao invés da Administração Pública decidir por si as prioridades –e, consequentemente, os valores a serem investidos– entre as diversas questões municipais (saúde, educação, etc.), “estas decisões passam a ser fruto de um compartilhamento entre a Administração e a sociedade civil, que, assim, é chamada a se manifestar e a escolher o que entende [ser] prioritário e necessário através de reuniões e debates que levem em consideração não só as regiões do município como também as políticas que têm de ser conduzidas por este” (FRANCISCO, 2003, p.269).

Por fim, o Estatuto da Cidade entende o fenômeno urbano para além do espaço físico formal da cidade-municipalidade e inclui as regiões metropolitanas, as quais já são uma considerável parte da realidade brasileira, definindo que estas igualmente devem incluir a participação em sua gestão: “os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania” (art. 45). Explica Francisco (2003, p. 273) que “este dispositivo do Estatuto obriga aos Estados Federados, a quem incumbe legislar a respeito das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, que os organismos gestores tenham participação direta da população nas deliberações e no acompanhamento de suas determinações, ou seja, que também deverá haver a participação da população na elaboração dos planos urbanísticos metropolitanos ou regionais, bem assim no seu acompanhamento”.

É preciso que a sociedade civil se conscientize acerca da participação popular na política e se aproprie de tais espaços, pressionando os governos a reconhecerem sua importância e de fato considerarem o que foi proposto por tais meios.

Por meio de tais estratégias, é possível perceber que, nos moldes em que a gestão democrática da cidade foi proposta, há uma clara evolução para garantir que a participação do/a munícipe seja permanente nos processos de desenvolvimento urbano (FRANCISCO apud CENEVIVA, 2003). Se por um lado estas definições implicam em uma importante ferramenta para a gestão urbana sustentável e democrática, “como um processo resultante de práticas de cidadania voltadas para eliminar as desigualdades sociais e os obstáculos para efetivação do direito à cidade” (SAULE JUNIOR, 2002, p.89), por outro, é importante ter em mente que a simples abertura de canais para a participação não garante a qualidade participativa. 

Estatuto da Juventude

Em 2010, em um ciclo iniciado em 1990 com o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90), e afirmado com o Estatuto do Idoso em 2003 (Lei nº 10.741/03), o Brasil progride novamente na agenda político-jurídica intergeracional ao explicitamente incluir a juventude em sua Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional nº 65/2010.

Tal emenda prevê que tanto o Governo Federal quanto o Estadual poderão legislar sobre a proteção à infância e à juventude (artigo 24, XV), e, em seu artigo 227, que “é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”.

A emenda definiu ainda que a lei deveria estabelecer o Estatuto da Juventude, destinado a regular os direitos dos/as jovens, e o plano nacional de juventude, com duração de 10 anos, para articular as várias esferas do poder público para a execução de políticas públicas de juventude (art. 227, §8º, I e II).

Três anos depois, em 05 de agosto de 2013, foi promulgada a Lei nº 12.852, denominada Estatuto da Juventude, que busca salientar o papel estratégico da juventude no desenvolvimento do País. A Lei procura não apenas que os diversos entes federados desenvolvam políticas orientadas à juventude, como também que a própria juventude se integre à formulação de políticas públicas, salientando-a inclusive como um grupo de direito, representado por pessoas com idade entre 15 (quinze) e 29 (vinte e nove) anos de idade (art. 1º, §1º).

Neste sentido, a Seção I do Estatuto da Juventude definiu como seus princípios, extensíveis também às políticas públicas de juventude (art. 2º):

(i) a promoção da autonomia e emancipação dos jovens (entendida como a trajetória de inclusão, liberdade e participação do jovem na vida em sociedade);
(ii) a valorização e promoção da participação social e política, de forma direta e por meio de suas representações;
(iii) a promoção da criatividade e da participação no desenvolvimento do País;
(iv) o reconhecimento do jovem como sujeito de direitos universais, geracionais e singulares;
(v) a promoção do bem-estar, da experimentação e do desenvolvimento integral do jovem;
(vi) o respeito à identidade e à diversidade individual e coletiva da juventude;
(vii) a promoção da vida segura, da cultura da paz, da solidariedade e da não discriminação; e
(viii) a valorização do diálogo e convívio do jovem com as demais gerações.

É possível notar, portanto, a vertente de inclusão política da juventude que tem o Estatuto. O princípio II, que prevê “a valorização e promoção da participação social e política, de forma direta e por meio de suas representações”, é um nítido indicador deste objetivo, que se apresenta também em outras partes do texto: na necessidade de participação do/a jovem na vida em sociedade (que é, em última análise, um Estado de Direito e político), sua participação no desenvolvimento do país (onde participar da formulação de políticas é fundamental para o desenvolvimento) e na valorização do diálogo e convívio intergeracional. Estes princípios encontram respaldo igualmente nas diretrizes para o desenvolvimento de políticas públicas de juventude (art. 3º) pela definição do desenvolvimento da intersetorialidade das políticas estruturais, programas e ações, do incentivo à ampla participação juvenil em sua formulação, implementação e avaliação e na ampliação de alternativas de inserção social do jovem e sua participação ativa nos espaços decisórios (art. 3º, I, II e III). Tais diretrizes incluem também outros aspectos importantes, ao definirem que as políticas públicas de juventude devem garantir meios e equipamentos públicos que promovam a mobilidade territorial (art. 3º, V) e promover o território como espaço de integração (art. 3º, VI). Deste modo, o Estatuto da Juventude introduz as questões urbanas como interesses dos/as jovens, trazendo uma inovadora vinculação intertemática, a qual é ampliada no Capítulo II da Lei, que trata dos denominados “direitos do jovem”.

O direito à participação social e política e as estratégias de inclusão da juventude

Na lógica proposta pelo Estatuto da Juventude, os denominados “direitos do jovem” tratam de uma amplitude de temas, como: educação, trabalho, saúde, igualdade, cultura, esporte, comunicação e liberdade de expressão, segurança pública e acesso à justiça. Interpretados na totalidade do sistema jurídico –visto que todos e todas são iguais perante a lei–, não há propriamente a criação de novos direitos. Porém, de certa forma, é possível dizer que ao oferecer uma compilação de temas que foram considerados prioritários à juventude brasileira neste início de século XXI, o Estatuto apresenta uma nova e afirmativa abordagem que aproxima a juventude brasileira destes importantes aspectos da vida em sociedade.

Neste rol de direitos trazidos pelo Estatuto da Juventude, foi elencado o “Direito à Cidadania, à Participação Social e Política e à Representação Juvenil”, que pode ser entendido como o carro-chefe para a consolidação de todos os outros direitos. Este se constitui, nos termos do artigo 4º, como o direito do jovem “à participação social e política e na formulação, execução e avaliação das políticas públicas de juventude”.

No Estatuto da Juventude, a participação da juventude é entendida em quatro vertentes principais:

I. A inclusão do/a jovem nos espaços públicos e comunitários a partir da sua concepção como pessoa ativa, livre, responsável e digna de ocupar uma posição central nos processos políticos e sociais;

II. O envolvimento ativo dos/as jovens em ações de políticas públicas que tenham por objetivo o próprio benefício, o de suas comunidades, cidades e regiões e o do País;

III. A participação individual e coletiva do/a jovem em ações que contemplem a defesa dos direitos da juventude ou de temas afetos aos/às jovens; e

IV. A efetiva inclusão dos/as jovens nos espaços públicos de decisão com direito a voz e voto.

Nestas definições é perceptível o interesse público em reforçar a participação cidadã dos/as jovens, que passam a ser entendidos/as como atores centrais de processos políticos e sociais, devendo ser formalmente ouvidos/as e respeitado/as. Neste sentido, estes processos se referem não apenas às políticas públicas de juventude, mas de temas que afetam aos/às jovens, enquanto indivíduos e membros da coletividade, nas diversas esferas administrativas governamentais. São, portanto, medidas que buscam a participação multidimensional da juventude nos espaços formais de participação.

Para tanto, o artigo 5º prevê que a interlocução da juventude com o poder público se realizará por intermédio de associações, redes, movimentos e organizações juvenis –isto é, o/a jovem que se reconhece como parte da coletividade e busca representar os interesses do coletivo; é necessário o engajamento.

Como meio de viabilizar esta interlocução, foram previstos a definição de órgão governamental específico para a gestão das políticas públicas de juventude e o incentivo à criação de conselhos de juventude em todos os entes da Federação.

Sobre o tema, o Estatuto da Juventude destaca a criação de Conselhos de Juventude –a exemplo do sucesso deste formato em diferentes áreas dos direitos sociais, como saúde, meio ambiente e desenvolvimento urbano–, que são definidos nos artigos 45 a 47. Sucintamente, prevê que os conselhos de juventude são órgãos permanentes e autônomos, não jurisdicionais, encarregados de tratar das políticas públicas de juventude e da garantia do exercício dos direitos dos/as jovens.

Elenca ainda nove objetivos para os conselhos, definindo sua atuação: (i) auxiliar na elaboração de políticas públicas de juventude que promovam o amplo exercício dos direitos dos jovens estabelecidos nesta Lei; (ii) utilizar instrumentos de forma a buscar que o Estado garanta aos jovens o exercício dos seus direitos; (iii) colaborar com os órgãos da administração no planejamento e na implementação das políticas de juventude; (iv) estudar, analisar, elaborar, discutir e propor a celebração de instrumentos de cooperação, visando à elaboração de programas, projetos e ações voltados para a juventude; (v) promover a realização de estudos relativos à juventude, objetivando subsidiar o planejamento das políticas públicas de juventude; (vii) estudar, analisar, elaborar, discutir e propor políticas públicas que permitam e garantam a integração e a participação do jovem nos processos social, econômico, político e cultural no respectivo ente federado; (viii) propor a criação de formas de participação da juventude nos órgãos da administração pública; (ix) promover e participar de seminários, cursos, congressos e eventos correlatos para o debate de temas relativos à juventude; desenvolver outras atividades relacionadas às políticas públicas de juventude.

Além disso, ficou incumbido a cada ente da federação definir sobre a organização, funcionamento e composição dos conselhos de juventude, que deve observar critério paritário entre representantes do poder público e da sociedade civil.

Os conselhos de juventude possuem, portanto, uma estrutura que os dota de uma ampla gama de atuação, e, seguindo a proposta da gestão democrática da cidade, apresentam conduta proativa e podem propor meios de avançar a participação da juventude nos direitos que são elencados no Estatuto, de acordo com a realidade e as atividades de cada nível governamental.

O direito à cidade, um direito da juventude

Canalizando a atuação social e política dos/as jovens no âmbito do Estatuto da Juventude, estão os já mencionados “direitos do jovem”.

Como apontado anteriormente, estes tratam de uma ampla gama de assuntos, que agora ganham novas leituras, e, ente eles, está o Direito à Cidade. O Direito à Cidade se manifesta no Estatuto da Juventude, de forma mais direta, em duas seções: a Seção IX –Do Direito ao Território e à Mobilidade (artigos 31 a 33), e a Seção X –Do Direito à Sustentabilidade e ao Meio Ambiente (artigos 34 a 36).

Embora o direito à cidade englobe uma diversidade de direitos que se manifestam no espaço urbano, o território –onde se “ocupa”– e a sustentabilidade –que compõe no Estatuto da Cidade o direito à cidade [sustentável]– são aspectos inegavelmente primordiais do desenvolvimento urbano.

O Estatuto da Juventude apresenta primeiramente o “direito ao território e à mobilidade” (art. 31) que se desdobra na promoção de políticas públicas de moradia, circulação e equipamentos públicos (isto é, escolas, creches, hospitais, etc.) tanto no campo como na cidade, apresentando maior ênfase na questão da mobilidade, a partir do enfoque na possibilidade do/a jovem fazer uso dos sistemas públicos de transporte –ou seja, por vias financeiras, redução de tarifas, com vistas a redução de desigualdade no acesso a estes serviços– e não propriamente a reformulação de tais sistemas, o que vem sendo tão questionado na atualidade.

É válido notar que, se por um lado as reivindicações quanto à possibilidade de moradia digna nas cidades brasileiras são históricas –mas não necessariamente diretamente identificadas à causa da juventude–, por outro, a reivindicação por uma melhor mobilidade pela juventude é um fenômeno mais recente, trazendo uma interessante simbiose da visão da juventude contemporânea.

No que tange ao “direito à sustentabilidade e ao meio ambiente”, o Estatuto reproduz o constante na Constituição Federal, enfatizando que “o jovem tem direito à sustentabilidade e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida, e o dever de defendê-lo e preservá-lo para a presente e as futuras gerações” (art. 34). Aborda também a necessária educação ambiental (art. 35) e enfatiza diferentes parâmetros para elaboração, execução e avaliação de políticas públicas que incorporem a dimensão ambiental (art. 36), apontando para um vital avanço da compreensão do meio ambiente, em um sentido de aproximar o ser humano da temática.

Neste sentido, o poder público deverá considerar: o estímulo e o fortalecimento de organizações, movimentos, redes e outros coletivos de juventude que atuem no âmbito das questões ambientais e em prol do desenvolvimento sustentável; o incentivo à participação da juventude na elaboração das políticas públicas de meio ambiente; a criação de programas de educação ambiental destinados a jovens; e o incentivo à participação de jovens em projetos de geração de trabalho e renda que visem ao desenvolvimento sustentável nos âmbitos rural e urbano.

É possível identificar, assim, uma sincronia entre os principais elementos de direito à cidade propostas pelo Estatuto da Juventude e o conceito de direito à cidade sustentável trazido pelo Estatuto da Cidade: o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações.

Incluindo a juventude no desenvolvimento urbano. Sinergias entre o Estatuto da Cidade e o Estatuto da Juventude

Por todo o apresentado, é evidente que o Estatuto da Cidade e o Estatuto da Juventude, com respaldo no previsto constitucionalmente, possuem sinergias.

Estas são inegáveis quando se considera seus pilares essenciais: gestão democrática da cidade –a participação social na tomada de decisões– e o direito à cidade sustentável –direito ao território e à mobilidade, e o direito à sustentabilidade e meio ambiente.

Se por um lado o Estatuto da Juventude é explícito na inclusão das questões de cunho urbano, o Estatuto da Cidade, anterior, não é tão claro sobre a juventude. Então, onde residiriam, de fato, os direitos da juventude urbana?

Pelo que o Estatuto da Cidade propõe, a gestão urbana deve ser responsável por uma contínua inclusão da população, de forma genérica, sem a apresentação de grupos especiais de interesse, para debater e decidir sobre o espaço onde desejam habitar de forma sustentável. E é exatamente neste ponto onde reside a juventude: a sustentabilidade nasceu da compreensão da responsabilidade intergeracional, em garantir os recursos naturais para as presentes e futuras gerações.

Dessa maneira, quando se fala em governança, na atualidade, é inadmissível excluir a sociedade dos processos de tomada de decisão relacionados a assuntos fundamentais. No que se refere ao desenvolvimento sustentável, pretender alcança-lo sem o aspecto geracional, ou seja, sem a inclusão de crianças e jovens –que respondem majoritariamente pelas presentes e futuras gerações– é por si só um contrassenso. Além disto, se os conselhos de desenvolvimento urbano devem ser representativos dos diversos setores da população, é mandatório que se pense também a representatividade da juventude em tais espaços.

No entanto, há a sempre presente questão do preconceito quando da inclusão de grupos de interesse emergentes. Em tal caso, o Estatuto da Juventude é de fato o que se apresenta como elemento de transformação, ao estabelecer a obrigatoriedade de conselhos de juventude inclusive a nível municipal –onde se detém o poder do desenvolvimento urbano. Ao incluir o território e a sustentabilidade, os próprios ocupantes de tais conselhos, ainda que não profundamente familiarizados com a temática –afinal, propriedade sempre foi “assunto de gente grande”– deverão se instruir e se adequar para, progressivamente, conquistar o espaço da juventude nas políticas de desenvolvimento urbano.

A dificuldade que permanece é como garantir a qualidade participativa e o bom uso de tais canais. Cabe agora à juventude se dedicar à superação do sistema de “regras não-escritas” vigentes: o espaço foi formalizado, há o respaldo legal e há vontade. É fazer acontecer.

 


[1] A urbanização ocupa, de fato, uma posição de destaque em relação ao desenvolvimento econômico: “existe uma relação quase perfeita entre a urbanização e a prosperidade por todas as nações. Em média, quando a participação da população urbana de um país cresce em 10%, o rendimento per capita desse mesmo país cresce em 30%. A renda per capita é quase quatro vezes maior nos países onde a maioria do povo vive nas cidades do que naqueles onde a maior parte da população vive em zonas rurais” (GLAESER, 2011, p. 7).

[2] Já que influenciam, por exemplo, nos fluxos urbanos e na mobilidade, e também na qualidade ambiental (estimulando a formação de ilhas de calor, impedindo a dissipação de poluentes etc.).

[3] Para saber mais sobre as origens do Estatuto da Cidade, ver “Estatuto da Cidade: a construção de uma lei”, de José Roberto Bassul, disponível em: http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/PlanelamentoUrbano/EstatutoComentado_Portugues.pdf

[4] Os instrumentos se dividem em planejamento nacional, estadual e regional; planejamento metropolitano; planejamento municipal (o principal); institutos tributários e financeiros; institutos jurídicos e políticos; e estudos prévios de impacto ambiental e de impacto de vizinhança.

[5] Para saber mais: “A relevância do Direito à Cidade na Construção de Cidades Justas, Democráticas e Sustentáveis”, de Nelson Saule Junior, no livro “Direito Urbanístico: vias jurídicas das políticas urbanas”, Sergio Antonio Fabris Editor, 2007.

[6] Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

  1. a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
  2. b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
  3. c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana;
  4. d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente;
  5. e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
  6. f) a deterioração das áreas urbanizadas;
  7. g) a poluição e a degradação ambiental;
  8. h) a exposição da população a riscos de desastres.

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social;

XVII – estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais.